Avv. Ettore Nesi – GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA – Legittimazione a ricorrere. Criterio della vicinitas

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1. Condizioni dell’azione in generale: legittimazione ad agire e interesse ad agire.

Ai sensi dell’art. 35, comma 1°, lett. b) c.p.a. il G.A. dichiara, anche d’ufficio, l’inammissibilità del ricorso «quando è carente l’interesse o sussistono altre ragioni ostative ad una pronuncia sul merito».

Si ricorda infatti che la proposizione del ricorso giurisdizionale volto all’annullamento di atti amministrativi, sulla falsa riga del processo civile, è subordinata all’esistenza di due condizioni:

a) l’essere il ricorrente titolare di una posizione specificamente qualificata in ragione del rapporto giuridico che viene in rilievo (interesse legittimo o diritto soggettivo), in modo che il soggetto non si identifichi come un semplice quisque de populo e cioè la c.d. legittimazione ad agire;

b) l’esistenza di un interesse ad agire ex art. 100 c.p.c., in virtù del quale, in relazione al bene della vita per cui si controverte, il soggetto può conseguire dall’annullamento una concreta utilitas (cfr. Cons. St., Sez. IV, 4 settembre 2013,  n. 4444).

A tali condizioni viene sovente affiancata una terza, la c.d. “legitimatio ad causam” o legittimazione attiva/passiva, la quale discende dall’affermazione di colui che agisce/resiste in giudizio di essere titolare del rapporto controverso dal lato attivo o passivo (cfr. Cons. St., Sez. V, 23 maggio 2011, n. 3084; nello stesso senso, più di recente, Cons. St., Sez. IV, 15 febbraio 2013,  n. 917; T.A.R. Puglia Lecce, Sez. I, 23 maggio 2013,  n. 1204).

Con specifico riferimento all’interesse ad agire ex art. 100 c.p.c., questo va inteso «non genericamente nei termini della idoneità dell’azione a realizzare il risultato perseguito, ma più specificatamente come interesse proprio del ricorrente al conseguimento di una utilità o di un vantaggio (materiale o, in certi casi, morale) attraverso il processo amministrativo» (così A.TRAVI “Lezioni di giustizia amministrativa“, Torino, 2012, p. 194).

Recentemente è stato osservato dalla giurisprudenza di merito che, nel processo amministrativo, le due condizioni dell’azione in parola “definiscono posizioni giuridiche soggettive nettamente distinte”: la prima, e cioè la legittimazione al ricorso, «postula la titolarità di una posizione sostanziale differenziata, che abilita un determinato soggetto all’esercizio dell’azione» (T.A.R. Puglia Lecce, Sez. I, 23 maggio 2013,  n. 1204); l’interesse ad agire postula invece «l’utilità ricavabile dall’accoglimento della domanda di annullamento a prescindere dal suo carattere finale o strumentale» (T.A.R. Puglia Lecce, Sez. I, sent. n. 1204/2013 cit.).

Requisiti imprescindibili per la configurazione di interesse agire sono il suo carattere personale, la sua attualità e la sua concretezza. La sussistenza dell’interesse ad agire deve «essere valutata in astratto, con riferimento al contenuto della domanda, e non secundum eventum litis» (Cons. St., Sez. IV, 30 novembre 2010, n. 8364). Al contempo, viene peraltro precisato dalla giurisprudenza che la lesione oltre che concreta ed attuale deve essere effettiva, nel senso che dall’esecuzione del provvedimento impugnato deve discendere “in via immediata e diretta un danno certo alla sfera giuridica del ricorrente, ovvero potenziale, intendendosi come tale, però, quello che sicuramente (o molto probabilmente) si verificherà in futuro” (Cons. St., Sez. IV, sent. n. 8364/2010 cit.).

Secondo la Sezione IV del Consiglio di Stato, «in capo a chi agisce in giudizio, e segnatamente nel giudizio amministrativo, non grava alcun onere di “definire” con una qualche sacramentalità quali siano gli elementi su cui si fondano le condizioni dell’azione (legittimazione attiva ed interesse ad agire). Tali condizioni ben possono risultare dal complesso degli elementi forniti al giudice con gli atti instaurativi del giudizio, ed in particolare essere desunti dai collegamenti (di fatto e/o di diritto) che intercorrono tra il ricorrente e l’atto impugnato. In sostanza, è il complessivo thema decidendum – come emergente dalla domanda proposta in giudizio, dall’oggetto della medesima e dalle distinte posizioni delle parti in contraddittorio – che definisce innanzi al giudicante sia la legittimazione del ricorrente ad agire in giudizio, sia il suo interesse ad un determinato tipo di pronuncia, come richiesta per il tramite dell’azione esercitata. Ciò implica una verifica attenta del giudicante – sia di ufficio sia in quanto a ciò chiamato da eccezione di parte – dell’intero “materiale processuale”, prima di poter giungere ad una pronuncia di inammissibilità, dovendo essere considerate eccezioni le ipotesi in cui il giudice – per il tramite di una pronuncia in rito – può esimersi dal dovere di giudicare nel merito» (Cons. St., Sez. IV, 17 luglio 2013,  n. 3882).

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2. (segue): nell’edilizia.

In base all’art. 31, comma 9, legge 17 agosto 1942, n. 1150, «chiunque può prendere visione presso gli uffici comunali, della licenza edilizia e dei relativi atti di progetto e ricorrere contro il rilascio della licenza edilizia in quanto in contrasto con le disposizioni di leggi o dei regolamenti o con le prescrizioni di piano regolatore generale e dei piani particolareggiati di esecuzione».

Come ricordato da Cons. Stato, Sez. IV, 30 gennaio 2003, n. 469, l’art. 31, comma 9, della legge 17 agosto 1942, n. 1150 non ha introdotto «un’azione popolare che legittimi qualsiasi cittadino ad impugnare il provvedimento che consente la costruzione di un’opera».

La contestazione dei titoli edilizi presuppone pertanto la titolarità di un interesse giuridico sostanziale in capo al ricorrente.

Dall’ermeneusi di tale disposizione sono scaturiti due orientamenti.

Per un primo indirizzo sarebbe sufficiente la nozione di “vicinitas” al fine di fondare l’interesse a ricorrere, intesa non come stretta contiguità bensì come stabile e significativo collegamento, da indagare caso per caso ed avuto riguardo alla natura e potenzialità della modifica del territorio autorizzata, del ricorrente con la zona il cui valore urbanistico si intende proteggere; secondo tale indirizzo il requisito della vicinitas sarebbe sufficiente a dimostrare la sussistenza della legittimazione a ricorrere, non occorrendo pertanto alcuna indagine volta ad accertare, in concreto, se i lavori assentiti dall’atto impugnato comportino o meno un effettivo pregiudizio per il soggetto che propone l’impugnazione (cfr., da ultimo, T.A.R. Puglia Lecce, Sez. III, 13 settembre 2013,  n. 1929; Cons. St., Sez. IV, 6 agosto 2013,  n. 4148, Consiglio di Stato, Sez. IV, 30 maggio 2013, n. 2974; Cons. St., Sez. IV, 15 febbraio 2013,  n. 922, Consiglio di Stato, Sez. VI, 1 febbraio 2013, n. 631).

Per un secondo indirizzo la nozione di stabile collegamento territoriale, tra il ricorrente e la zona interessata, deve essere interpretata unitamente alla ricerca di una lesione attuale di uno specifico interesse di natura urbanistico-edilizia nella sfera dell’istante quale diretta conseguenza della realizzazione dell’intervento contestato (cfr. Cons. St., Sez. IV, 4 dicembre 2007, n. 6157; nello stesso senso Cons. Stato, Sez. IV, 13 novembre 2012, n. 5715; T.A.R. Veneto, Sez. II, 21 agosto 2013,  n. 1069).