T.A.R. Toscana, Sez. II, 31 maggio 2011, n. 966 – IL PRINCIPIO DI DIRITTO: il provvedimento di sospensione ex art. 14, comma 1, del d.lgs. n. 81/2008 è illegittimo se carente di motivazione circa le ragioni giustificative. Tale disposizione, nel testo in vigore al tempo dell’emanazione della impugnata sospensione (così come, del resto, nel testo introdotto dal d.lgs. n. 106/2009) recita che gli organi di vigilanza del Ministero del Lavoro “possono adottare provvedimenti di sospensione”: ne discende, ad avviso del Collegio, la necessità, per la P.A., di esporre le ragioni giustificative del provvedimento di sospensione, vista la natura intrinsecamente discrezionale di quest’ultimo.

 

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Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

 

sul ricorso numero di registro generale 1257 del 2009, proposto dalla
G[…]  S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, sig. G[…] F[…], rappresentata e difesa dall’avv. Ettore Nesi e con domicilio eletto presso lo studio dello stesso, in Firenze, via Puccinotti, 30

contro

Ministero del Lavoro – Direzione Regionale – Firenze e Ministero del Lavoro – Direzione Provinciale – Lucca, in persona dei rispettivi legali rappresentanti in carica, rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Firenze e domiciliati presso gli Uffici di questa, in Firenze, via degli Arazzieri, 4

nei confronti di

R[…] P[…], non costituito in giudizio
G[…] M[…], non costituita in giudizio

per l’annullamento,
previa sospensione dell’efficacia,

– del provvedimento del Ministero del Lavoro, della Salute e delle Politiche Sociali – Direzione Provinciale del Lavoro di Lucca del 10 maggio 2009, recante irrogazione, a carico della G[…] S.r.l., della sospensione dei lavori nell’ambito dell’attività imprenditoriale ex art. 14, comma 1, del d.lgs. n. 81/2008;
– del provvedimento del Ministero del Lavoro, della Salute e delle Politiche Sociali – Direzione Regionale del Lavoro di Firenze, prot. n. 7/2009 del 19 giugno 2009, con cui è stato respinto il ricorso amministrativo proposto dalla ricorrente avverso il provvedimento di sospensione del 10 maggio 2009.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero del Lavoro – Direzione Regionale – Firenze e del Ministero del Lavoro – Direzione Provinciale – Lucca;
Vista la domanda di sospensione degli atti impugnati, presentata in via incidentale dalla ricorrente;
Vista la perizia contabile depositata dalla ricorrente a sostegno delle proprie tesi;
Vista l’ordinanza n. 649/09 del 31 luglio 2009, con cui è stata respinta l’istanza cautelare;
Vista la documentazione depositata dalla difesa erariale;
Vista la memoria conclusiva della ricorrente;
Visti tutti gli atti della causa;
Nominato relatore nell’udienza pubblica del 17 febbraio 2011 il dott. Pietro De Berardinis;
Uditi i difensori presenti delle parti costituite, come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue

 

FATTO e DIRITTO

1. La società ricorrente, G[…]  S.r.l., espone di gestire un bar-bowling ubicato in Castelnuovo Garfagnana, presso il quale lavorano undici dipendenti, oltre ai soci-lavoratori.
1.1. Come emerge dal rapporto del Ministero del Lavoro (v. doc. 1 del fascicolo depositato in data 6 novembre 2009), a seguito della denuncia di una lavoratrice, la Direzione Provinciale del Lavoro di Lucca effettuava presso il suddetto esercizio, in data 28 febbraio 2009, un accesso congiunto con il Servizio Ispettivo dell’I.N.P.S., in esito al quale, essendo stata accertata la presenza di tre lavoratori non regolarmente occupati, veniva adottato apposito provvedimento di sospensione dell’attività ex art. 14, comma 1, del d.lgs. n. 81/2008 (con decorrenza dal 2 marzo 2009). Poiché, però, nel termine fissato la ditta provvedeva alla relativa regolarizzazione, pagando altresì la sanzione amministrativa aggiuntiva irrogata, con provvedimento del 2 marzo 2009 la sospensione veniva revocata.
1.2. In data 10 maggio 2009 la D.P.L. di Lucca effettuava un ulteriore sopralluogo ispettivo presso l’esercizio in discorso, in esito al quale veniva accertata la presenza di tre lavoratori, di cui due non regolarmente occupati. Conseguentemente, veniva adottato un nuovo provvedimento di sospensione dell’attività con decorrenza dall’11 maggio 2009.
1.3. In relazione al sopralluogo ora riportato, l’esponente contesta che nei locali del bar-bowling vi fossero due lavoratori irregolari, asserendo che in realtà, oltre alla lavoratrice regolare, sig.ra E[…] L[…], nei locali stessi si sarebbero trovati, nell’occasione, il suo fidanzato e la madre di questi, venuti ad accompagnare la sig.ra L[…] ed intrattenutisi nell’esercizio senza svolgervi nessuna attività lavorativa. Per tal motivo la G[…] S.r.l. ha proposto nei confronti della sospensione, ai sensi dell’art. 14, comma 9, del d.lgs. n. 81/2008, ricorso amministrativo alla Direzione Regionale del Lavoro di Firenze, respinto con decisione n. 7/2009 del 19 giugno 2009.
2. Avverso il provvedimento di sospensione dell’attività, nonché la decisione di rigetto del ricorso amministrativo contro di esso presentato, è insorta la G[…] S.r.l., impugnandoli con il ricorso indicato in epigrafe e chiedendone l’annullamento, previa sospensione dell’esecuzione.
2.1. A supporto del gravame, la società ha dedotto le seguenti censure:
– violazione degli artt. 24, 41 e 97 Cost., dell’art. 14 del d.lgs. n. 81/2008 e degli artt. 20 e 21-bis della l. n. 241/1990, eccesso di potere per difetto di presupposti, carenza di istruttoria e difetto di motivazione, in quanto la decisione della D.R.L. di Firenze sul ricorso amministrativo avverso la sospensione dell’attività sarebbe intervenuta dopo che la sospensione stessa aveva ormai perso la sua efficacia;
– violazione degli artt. 24, 41 e 97 Cost., nonché dell’art. 14 del d.lgs. n. 81/2008 (come modificato dall’art. 41, comma 12, del d.l. n. 112/2008, convertito con l. n. 133/2008) ed eccesso di potere per difetto di istruttoria, difetto assoluto di motivazione, difetto dei presupposti, poiché la sospensione impugnata non darebbe conto delle specifiche gravità di esposizione al rischio di infortunio o delle gravi e reiterate violazioni in materia di tutela della salute e della sicurezza sul lavoro, che l’art. 14 cit. assume a presupposto giustificativo dell’adozione della sospensione stessa;
– violazione degli artt. 1, 3 e 7 della l. n. 241/1990, nonché ulteriore eccesso di potere per difetto di istruttoria, carenza di motivazione e violazione del principio di proporzionalità, perché l’impugnata sospensione sarebbe (sine die) contrasterebbe con il principio di proporzionalità;
– violazione degli artt. 1 e 3 della l. n. 241/1990 e dell’art. 14, comma 9, del d.lgs. n. 81/2008, ed eccesso di potere per difetto di istruttoria, carenza di motivazione, difetto dei presupposti, in quanto: a) la sospensione impugnata si fonderebbe su dichiarazioni di terzi di cui non sarebbe stata valutata l’attendibilità e circa le quali non sarebbero state eseguite ulteriori indagini; b) la D.R.L. di Firenze non avrebbe tenuto conto delle allegazioni probatorie dedotte in sede di ricorso amministrativo dalla G[…] S.r.l..
2.2. Con il motivo di gravame in discorso, la società ha anche dedotto l’illegittimità costituzionale dell’art. 14 del d.lgs. n. 81/2008, sotto i seguenti profili:
– in relazione agli artt. 3, 24 e 97 Cost., per eccessiva compressione dei diritti di difesa di cui alla l. n. 689/1981, poiché l’art. 14 cit. attribuirebbe all’Amministrazione il potere di comprimere il diritto di intrapresa economica ex art. 41 Cost. senza offrire all’imprenditore sanzionato le benché minime garanzie procedimentali previste, in generale, dalla l. n. 241/1990, e, con specifico riferimento alle sanzioni amministrative, dalla l. n. 689/1981;
– in relazione all’art. 76 Cost. per eccesso di delega, giacché mentre la legge delega (l. n. 123/2007), ai fini della sospensione, ha previsto una percentuale di lavoratori irregolari da calcolare sul totale dei lavoratori regolarmente occupati, l’art. 14 cit. dispone che tale calcolo sia effettuato rispetto al totale dei lavoratori presenti sul luogo di lavoro;
– in relazione agli artt. 2, 3 e 41 Cost. per irragionevolezza ed illogicità, per l’abnormità degli effetti discendenti dal provvedimento di sospensione, ove ricollegato al concetto dei lavoratori presenti sul luogo di lavoro, anziché a quello di lavoratori occupati nell’impresa.
2.3. In vista della Camera di consiglio fissata per la discussione dell’istanza cautelare, la ricorrente ha depositato una perizia contabile per illustrare le conseguenze della sanzione irrogatale.
3. Nella Camera di consiglio del 28 luglio 2009 il Collegio, rinviata al merito la delibazione delle questioni di costituzionalità sollevate dalla società ricorrente e ritenuto insussistente il requisito del periculum in mora, attesa la natura meramente economica del pregiudizio lamentato, con ordinanza n. 649/09 ha respinto l’istanza cautelare.
3.1. La citata ordinanza, appellata dalla ricorrente, è stata riformata dal Consiglio di Stato, che con ordinanza n. 4591 del 14 settembre 2009 ha accolto l’istanza cautelare.
3.2. In data 19 ottobre 2009, e poi ancora in data 7 novembre 2009, la difesa erariale ha depositato documentazione sui fatti di causa, a supporto della legittimità dell’operato della P.A..
3.3. In prossimità dell’udienza di merito, la società ha depositato una memoria, evidenziando come nelle more del giudizio sia intervenuta la declaratoria, da parte della Corte costituzionale (sentenza 5 novembre 2010, n. 310), di illegittimità dell’art. 14, comma 1, del d.lgs. n. 81/2008, nella parte in cui questo aveva escluso l’applicazione delle disposizioni della l. n. 241/1990 (in specie dell’art. 3, comma 1, di tale legge) ai provvedimenti di sospensione dell’attività imprenditoriale, ed insistendo per l’accoglimento del ricorso.
3.4. All’udienza pubblica del 17 febbraio 2011 la causa è stata trattenuta in decisione.
4. Il ricorso è fondato, nei termini di seguito esposti.
4.1. Con sentenza n. 310 del 5 novembre 2010 la Corte costituzionale ha dichiarato incostituzionale l’art. 14, comma 1, del d.lgs. n. 81/2008, come sostituito dall’art. 11, comma 1, lett. a), del d.lgs. 3 agosto 2009, n. 106, nella parte in cui, stabilendo che ai provvedimenti di sospensione dell’attività imprenditoriale previsti dalla citata norma non si applicano le disposizioni di cui alla l. n. 241/1990, esclude l’applicazione ai medesimi provvedimenti dell’art. 3, comma 1, della l. n. 241 stessa (circa l’obbligo di motivazione dei provvedimenti amministrativi).
4.2. A tal proposito, va preliminarmente evidenziato che è del tutto irrilevante che, nella fattispecie ora in esame, la sospensione impugnata sia stata emanata in data (10 maggio 2009) antecedente alla sostituzione del testo dell’art. 14, comma 1, cit., apportata dal d.lgs. 3 agosto 2009, n. 106. Come si legge nella sentenza della Corte costituzionale, infatti, se è vero che l’art. 14, comma 1, del d.lgs. n. 81/2008 è stato dapprima modificato dall’art. 41, comma 11, del d.l. n. 112/2008 (convertito con l. n. 133/2008) e poi sostituito dall’art. 11, comma 1, lett. a), del d.lgs. n. 106/2009, è altresì vero che la parte censurata della norma (cioè la parte in cui si esclude che ai provvedimenti di sospensione si applichi la l. n. 241/1990) non ha subito modifiche nelle tre versioni dell’art. 14, comma 1, cit. che si sono susseguite. Pertanto, avuto riguardo alla persistenza del medesimo contenuto precettivo che le successive versioni della norma recano in parte qua, la questione di legittimità costituzionale (a sua volta sollevata in ordine alla preesistente versione dell’art. 14, comma 1 del d.lgs. n. 81/2008) si deve ritenere – dicono i giudici costituzionali – trasferita sulla nuova norma, sostitutiva della norma originaria e ad essa identica, avendo addirittura la stessa formulazione letterale. Sul punto, vengono richiamate varie precedenti decisioni della Consulta (nn. 84 e 270 del 1996; n. 237 del 2009 e n. 40 del 2010).
4.3. Nel merito, la Corte ha osservato che l’art. 3, comma 1, della l. n. 241/1990, con il prescrivere l’obbligo della motivazione per tutti i provvedimenti amministrativi ad eccezione di quelli di cui al comma 2 del medesimo articolo (atti normativi ed atti a contenuto generale), è diretto a realizzare la conoscibilità e, quindi, la trasparenza dell’azione amministrativa. Esso risulta radicato negli artt. 97 e 113 Cost., da un lato, rappresentando il corollario dei principi di buon andamento ed imparzialità della P.A., dall’altro, consentendo al destinatario del provvedimento, che consideri lesa una propria situazione soggettiva, di far valere la relativa tutela giurisdizionale. Di qui l’illegittimità dell’art. 14, comma 1, del d.lgs. n. 81/2008, lì dove questo, escludendo l’applicabilità dell’intera l. n. 241/1990 ai provvedimenti di sospensione dell’attività d’impresa, ivi previsti come sanzione per l’impiego di lavoratori irregolari in misura eccedente una data percentuale, rende inapplicabile agli stessi anche il predetto obbligo di motivazione. In tal modo, infatti, la P.A. risulta legittimata a non indicare né i presupposti di fatto, né le ragioni giuridiche che ne hanno determinato la decisione, in relazione alle risultanze dell’istruttoria, con elusione dei principi di pubblicità e trasparenza dell’azione della P.A. e con vanificazione dell’esigenza di conoscibilità di detta azione. Ciò, nonostante i ricordati principi di pubblicità e trasparenza dell’azione amministrativa (enunciati, in via generale, dall’art. 1, comma 1, della l. n. 241/1990) rappresentino principi generali, diretti ad attuare tanto i canoni costituzionali dell’imparzialità e del buon andamento ex art. 97 Cost., quanto il diritto di difesa nei confronti della P.A. ex artt. 24 e 113 Cost.; l’esigenza di conoscibilità dell’azione amministrativa, dal canto suo, – rammenta la Corte – è anch’essa intrinseca ai principi di buon andamento e di imparzialità e viene realizzata proprio attraverso la motivazione, in quanto strumento volto ad esternare le ragioni ed il procedimento logico seguiti dall’autorità amministrativa, in relazione a provvedimenti non soltanto a carattere discrezionale, ma indubbiamente lesivi per il destinatario. Né si potrebbe – concludono i giudici costituzionali – invocare in contrario le esigenze di celerità ed il divieto di aggravamento del procedimento amministrativo, in ragione delle peculiari finalità della disposizione censurata, per le quali l’esclusione dell’applicazione della l. n. 241/1990 si renderebbe necessaria onde evitare che il provvedimento di sospensione sia adottato solo all’esito del procedimento sanzionatorio: in realtà –replica la Corte – le doverose finalità di tutelare la salute la sicurezza dei lavoratori e di contrastare il fenomeno del lavoro sommerso ed irregolare non sono in alcun modo compromesse dall’esigenza che la P.A. renda conto, con apposita motivazione, dei presupposti di fatto e delle ragioni giuridiche che ne hanno determinato la decisione.
4.4. Alla luce della citata decisione della Corte costituzionale, il ricorso risulta fondato e deve essere accolto. Ciò, tenuto conto che la ricorrente aveva sollevato questione di costituzionalità proprio con riferimento all’esclusione dell’applicazione della l. n. 241/1990 per i provvedimenti di sospensione dell’attività imprenditoriale, il cui esame era stato dal Collegio riservato (insieme alle altre questioni di costituzionalità sollevate) alla fase di merito del giudizio. Vero è che la ricorrente ha censurato la suindicata esclusione dell’applicazione della l. n. 241/1990 sotto il profilo della compressione delle garanzie procedimentali che ne deriverebbe per il destinatario della sospensione stessa. Tuttavia, da un lato, nel medesimo gravame si censura, per più versi, il difetto di motivazione da cui è affetto il provvedimento di sospensione. Dall’altro, l’obbligo di motivazione è strettamente affine al concetto di “garanzie procedimentali” evocato dalla ricorrente, sussistendo un’identità di ratio tra gli istituti volti a garantire la partecipazione procedimentale ed il predetto obbligo, poiché trattasi in ambedue i casi di misure preordinate alla pubblicità, trasparenza e conoscibilità dell’azione amministrativa; si può, perciò, dedurne che la ricorrente, nel dolersi della compressione delle garanzie procedimentali, abbia, più in generale, lamentato la violazione dei canoni di trasparenza e conoscibilità: violazione, la cui sussistenza è stata dalla Corte costituzionale ricondotta alla deroga all’obbligo di motivazione stabilita dall’art. 14, comma 1, cit.. Da ultimo, sussisteva, comunque, il potere di questo Tribunale, quale giudice a quo, ai sensi dell’art. 23, terzo comma, della l. n. 87/1953, di sollevare ex officio la questione di legittimità costituzionale dell’art. 14, comma 1, cit., per il versante accolto dai giudici costituzionali (che, naturalmente, non avrebbe senso riproporre ora). Né risulta utile insistere sulle altre questioni di costituzionalità sollevate dalla ricorrente (in specie, su quella attinente all’eccesso di delega), giacché, in disparte la valutazione circa la loro non manifesta infondatezza, si tratta, per quanto appena esposto, di questioni ormai irrilevanti.
4.5. Peraltro, proprio alla luce di quanto finora detto, risulta fondata anche la doglianza di difetto di motivazione dedotta dalla G.[…] S.r.l. con il secondo, il terzo ed il quarto motivo di ricorso, per non avere la P.A. dato conto delle ragioni giustificative dell’adozione della sospensione impugnata. Ciò, giacché l’art. 14, comma 1, del d.lgs. n. 81/2008, nel testo in vigore al tempo dell’emanazione della citata sospensione (così come, del resto, nel testo introdotto dal d.lgs. n. 106/2009) recita che gli organi di vigilanza del Ministero del Lavoro “possono adottare provvedimenti di sospensione”: ne discende, ad avviso del Collegio, la necessità, per la P.A., di esporre le ragioni giustificative del provvedimento di sospensione, vista la natura intrinsecamente discrezionale di quest’ultimo. Resta, invece, assorbito il primo motivo di ricorso.
5. In definitiva, il ricorso è fondato e va accolto, pronunciandosi, per l’effetto, l’annullamento degli atti con esso gravati.
6. Sussistono, comunque, giusti motivi per disporre la compensazione delle spese, sia in ragione del fatto che la sentenza della Corte costituzionale poc’anzi richiamata risulta posteriore all’emanazione della sospensione impugnata, sia per la sussistenza di un precedente specifico a carico dell’odierna ricorrente.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana – Sezione Seconda – così definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla gli atti con esso impugnati.
Compensa integralmente le spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Firenze, nella Camera di consiglio del giorno 17 febbraio 2011, con l’intervento dei magistrati:
Maurizio Nicolosi, Presidente
Ivo Correale, Primo Referendario
Pietro De Berardinis, Primo Referendario, Estensore

 

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 31/05/2011
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)