– T.A.R. Toscana, Sez. III, 15 maggio 2013,  n. 805 –

I PRINCIPI DI DIRITTO:

In tema di tutela c.d. de jure (cioè operante ope legis sino all’intervento dello specifico provvedimento di accertamento dell’interesse alla tutela stessa) di cui all’art. 12 del Codice dei beni culturali e del paesaggio (D.Lgs. n. 42/2004) di beni immobili sottoposti a verifica circa la sussistenza dell’interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico, l’originaria formulazione dell’art. 12 cit. prendeva in considerazione i beni mobili e immobili “la cui esecuzione risalga ad oltre cinquanta anni”; su di essa è intervenuto il decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70 (convertito in legge 12 luglio 2011, n. 106) il quale ha modificato il comma 1 dell’art. 12 nel senso di prevedere la tutela c.d. de iure per i beni “la cui esecuzione risalga ad oltre cinquanta anni, se mobili, o ad oltre settanta anni, se immobili”. Ne discende che a decorrere dal 14 maggio 2011 (giorno successivo alla pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale del decreto-legge n. 70 del 2011: cfr. l’art. 12 del decreto-legge cit. in tema di “entrata in vigore”) sono sottoposti a tutela de iure soltanto i beni immobili che siano stati edificati da almeno 70 anni; l’art. 10, comma 5, del d.lgs. n. 42 del 2004 (nel testo modificato dal decreto-legge n. 70 del 2011) esplicita anche il reciproco negativo, stabilendo che “non sono soggette alla disciplina” vincolistica le opere “la cui esecuzione non risalga ad oltre cinquanta anni, se mobili, o ad oltre settanta anni, se immobili”.

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REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1309 del 2012, proposto da:

Comune di Gavorrano, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Roberto Fazzi, con domicilio eletto presso l’avv. Giancarlo Geri in Firenze, via Ricasoli, n. 32;

contro

Ministero per i Beni e le Attivita’ Culturali, in persona del Ministro p.t., e Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici delle province di Siena e Grosseto, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Firenze e domiciliati in Firenze, via degli Arazzieri, n. 4;

nei confronti di

Architetto Alberto Verso;

Impresa A[…] L[…], in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti Alessandra Semplici e Ettore Nesi, con domicilio eletto presso l’avv. Ettore Nesi in Firenze, via Puccinotti, n. 30;

per l’annullamento

– del decreto del 18 aprile 2012 del Direttore Generale del Ministero per i Beni e le Attività Culturali notificato il 31 maggio 2012 con cui è stata inflitta sanzione pecuniaria di euro 12.234,94 al Comune ricorrente ai sensi dell’art. 160 del d.lgs. 42/04;

– della nota prot. 10132 del 26 agosto 2009 a firma della Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici di Siena e Grosseto;

– della relazione tecnica prot. n. 14054 del 16 settembre 2011 a firma della Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici di Siena e Grosseto;

– della nota prot. n. 31504 del 10 ottobre 2011 del Ministero per i Beni e le Attività Culturali Direzione Generale per il paesaggio, le belle arti, l’architettura e l’arte contemporanea;

– della nota prot. n. 17685 del 24 novembre 2011 a firma della Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici di Siena e Grosseto;

– della nota prot. n. 17881 del 28 novembre 2011 a firma della Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici di Siena e Grosseto;

– della nota prot. n. 4740 del 30 marzo 2012 a firma della Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici di Siena e Grosseto;

– nonché di ogni altro atto endoprocedimentale, presupposto, consequenziale, collegato o comunque connesso ai precedenti;

e per la condanna

dei controinteressati in solido tra di loro a manlevare, tenere indenne o rifondere quanto il ricorrente fosse costretto a pagare in caso di rigetto della domanda principale di accertamento e annullamento.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero per i Beni e le Attività Culturali, della Soprintendenza per Beni Architettonici e Paesaggistici delle province di Siena e Grosseto e dell’Impresa A[…] L[…];

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 30 aprile 2013 il dott. Riccardo Giani e uditi per le parti i difensori R. Fazzi, P. Pinna, avvocato dello Stato, e F. Paolini delegato da E. Nesi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 – Con provvedimento prot. n. 3845 del 16 marzo 2007 la Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici di Siena e Grosseto rilasciava nulla-osta all’esecuzione dei lavori di consolidamento delle Mura di San Giuliano, così come progettati dal Comune di Gavorrano. Con nota prot. n. 5553 del 4 maggio 2009 il Comune di Gavorrano richiedeva quindi alla suddetta Soprintendenza nuovo parere in ordine alla variante all’iniziale progetto, al fine di poter procedere alla demolizione e rifacimento (in luogo del progettato consolidamento) della “scala attestata al vicolo loggiato che porta alla Circonvallazione di San Giuliano”. Con provvedimento prot. n. 10132 del 26 agosto 2009 la Soprintendenza non autorizzava “le modifiche alla scalinata esterna di collegamento tra la via di circonvallazione e il centro storico”, sul rilievo che la nuova sistemazione “altera eccessivamente l’aspetto dei luoghi contrariamente al progetto già autorizzato”.

2 – In data 13 luglio 2011 veniva effettuato sopralluogo da parte della Soprintendenza di Siena e Grosseto finalizzato alle verifiche per l’apposizione del visto di competenza sul certificato di esecuzione lavori, nel corso del quale il funzionario di zona constatava la scomparsa della scala in oggetto e provvedeva quindi a richiedere al Comune di Gavorrano “urgente e dettagliato riscontro alla seguente questione: rimozione della scalinata di accesso alle mura dalla sottostante via di circonvallazione: motivazioni, tempistica e nominativo della ditta coinvolta nei lavori” (cfr. nota prot. n. 11036 del 19 luglio 2011 sub doc. 5 dell’Avvocatura di Stato). L’Amministrazione comunale rispondeva con nota prot. n. 8468 del 19 luglio 2011 ove si parla di “collasso della porzione di scala esterna alle mura” avvenuto “durante le operazioni preliminari del ripristino e consolidamento eseguite dall’Impresa aggiudicataria del terzo stralcio A[…] L[…] di Grosseto” e si evidenzia che l’impresa non ha avvisato il Comune il giorno stesso del crollo, cioè l’8 luglio 2011, relazionando successivamente anche col supporto di fotografie scattate durante l’evento. Seguiva lo scambio di ulteriori comunicazioni tra gli enti, all’esito del quale l’Amministrazione statale comunicava l’avvio del procedimento relativo all’applicazione della sanzione pecuniaria di cui all’art. 160, comma 4, del Codice dei Beni Culturali e quindi, dopo il contraddittorio procedimentale, irrogava al Comune di Gavorrano, con decreto del Direttore Generale del Ministero dei Beni Culturali del 18 aprile 2012, della sanzione di € 12.234,94 “per il danno arrecato alla Cinta Muraria di San Giuliano con la rimozione della scala attestata al vicolo loggiato”.

3 – Il Comune di Gavorrano impugna il decreto sopra indicato, articolando nei suoi confronti le seguenti censure:

– “Violazione e falsa applicazione: degli artt. 10, 12, 13, 5 e 160 comma 4 del d.lgs. 22.01.2004, n. 42; degli artt. 1, 3 e10 della legge 7.8.1990 n. 241 – Eccesso di potere per travisamento dei fatti, erroneità nei presupposti e nelle valutazioni – Difetto di istruttoria e di motivazione”: manca il presupposto per l’applicazione della sanzione, perché la scala in considerazione non era bene vincolato, è stata costruita negli anni ’50-’60, consiste in una superfetazione realizzata per il raggiungimento degli orti, come si evince dalla documentazione versata in atti e in particolare dall’assenza di qualsiasi traccia della scala sia nelle mappe catastali attuali sia nelle mappe del catasto leopoldino;

– “Violazione e falsa applicazione: dell’art. 160 comma 4 del d.lgs. 22.01.2004 n. 42; degli artt. 1, 3, 10 della legge 7.8.1990 n. 241 – Eccesso di potere per travisamento dei fatti, erroneità nei presupposti e nelle valutazioni – Difetto di istruttoria e di motivazione”: la scala non è stata rimossa ma è collassata dopo che l’impresa aggiudicatrice dell’appalto aveva posizionato la piattaforma di lavoro alla base della scala come previsto dal progetto autorizzato;

– “Violazione e falsa applicazione: degli artt. 21 e 160 comma 5 del d.lgs. 22.01.2004 n. 42; degli artt. 2043 – 2049 e 2050 del codice civile – Eccesso di potere per travisamento dei fatti, erroneità dei presupposti e nelle valutazioni – Violazione delle norme sulla motivazione degli atti amministrativi – Inesistenza, solo apparenza, perplessità, illogicità e contraddittorietà della motivazione”: si evidenzia che il decreto gravato parla di “rimozione” della scala, ma nella nota della Soprintendenza n. 4740 del 30 marzo 2012 si dà atto che la scala non è stata rimossa ma è crollata, ma poi si equipara il “crollo” alla “rimozione” per la mancata adozione di misure di sicurezza e per il mancato avviso immediato dell’avvenuto sinistro;

– “Violazione e falsa applicazione dell’art. 160 comma 4 del d.lgs. 22.01.2004 n. 42; Violazione delle norme sulla partecipazione procedimentale e dei principi del giusto procedimento – Difetto di istruttoria e di motivazione”: si contesta la determinazione della sanzione senza la nomina della commissione prevista dalla norma invocata;

– “Eccesso di potere per irragionevolezza e illogicità – Difetto di istruttoria e di motivazione”: si contesta anche la somma indicata come sanzione ritenuta eccessiva rispetto al valore del bene in considerazione.

L’Amministrazione comunale ricorrente conclude quindi, in via principale, per l’annullamento degli atti impugnati, e, in via subordinata, per la condanna dell’impresa esecutrice e del direttore dei lavori a manlevare e tenere indenne il Comune di Gavorrano dalle conseguenze economiche della sanzione inflitta.

4 – Si sono costituiti in giudizio, per resistere al ricorso, il Ministero per i Beni e le Attività Culturali, la Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici di Siena e Grosseto e l’Impresa A[…] L[…], che resiste in punto di azione di manleva.

5 – Con ordinanza n. 590 del 5 settembre 2012 il Tribunale accoglieva la domanda incidentale di sospensione avanzata da parte ricorrente.

6 – Chiamata la causa alla pubblica udienza del giorno 30 aprile 2013, relatore il cons. Riccardo Giani, e sentiti i difensori comparsi, come da verbale, la stessa veniva trattenuta dal Collegio per la decisione.

7 – Con il primo mezzo il Comune ricorrente contesta la sanzione irrogata sul rilievo che la scala annessa alla Circonvallazione di San Giuliano, consistente in una superfetazione realizzata negli anni ’50 – ’60 per il raggiungimento degli orti sorti sulle mura stesse, non rappresenta un bene vincolato, così che manca il presupposto per l’applicazione della sanzione stessa.

8 – Il motivo è fondato sulla base dei seguenti rilievi.

9 – L’Amministrazione statale, nella relazione depositata in data 13 agosto 2012, replica alla censura in esame evidenziando che “il sistema murario, comprese le opere accessorie di differenti fasi costruttive e trasformative è da ritenersi interamente tutelato de iure fino a che non sia compiuta una verifica di interesse culturale (ai sensi dell’art. 12 del Codice)”. Il riferimento dell’Amministrazione è alla previsione di cui all’art. 12, comma 1, del d.lgs. n. 42 del 2004, a mente del quale i beni immobili la cui esecuzione risalga indietro nel tempo oltre un certo arco temporale sono sottoposti alle disposizioni vincolistiche “fino a quando non sia stata effettuata la verifica di cui al comma 2”, cioè la concreta verifica della “sussistenza dell’interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico”.

10 – Rileva il Collegio che, ai fini dell’applicazione della invocata disciplina, deve essere in primo luogo chiarito, in relazione alla fattispecie in esame, quale sia il termine di realizzazione delle opere che rende applicabile la tutela c.d. de iure (cioè operante ope legis sino all’intervento dello specifico provvedimento di accertamento dell’interesse alla tutela stessa). L’originaria formulazione dell’art. 12 cit. prendeva in considerazione i beni mobili e immobili “la cui esecuzione risalga ad oltre cinquanta anni”; su di essa è intervenuto il decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70 (convertito in legge 12 luglio 2011, n. 106) il quale ha modificato il comma 1 dell’art. 12 nel senso di prevedere la tutela c.d. de iure per i beni “la cui esecuzione risalga ad oltre cinquanta anni, se mobili, o ad oltre settanta anni, se immobili”. Ne discende che a decorrere dal 14 maggio 2011 (giorno successivo alla pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale del decreto-legge n. 70 del 2011: cfr. l’art. 12 del decreto-legge cit. in tema di “entrata in vigore”) sono sottoposti a tutela de iure soltanto i beni immobili che siano stati edificati da almeno 70 anni; l’art. 10, comma 5, del d.lgs. n. 42 del 2004 (nel testo modificato dal decreto-legge n. 70 del 2011) esplicita anche il reciproco negativo, stabilendo che “non sono soggette alla disciplina” vincolistica le opere “la cui esecuzione non risalga ad oltre cinquanta anni, se mobili, o ad oltre settanta anni, se immobili”.

11 – L’Amministrazione, consapevole della modifica normativa, pone in evidenza, nella citata relazione della Soprintendenza di Siena e Grosseto depositata il 31 agosto 2012, che “quando è stata emessa la citata nota prot. 10132 del 26 agosto 2009, il requisito temporale per la tutela de iure non era di settanta anni (requisito introdotto dalla L. 106/2011), bensì ancora di cinquanta anni”. Cioè l’Amministrazione ritiene non applicabile la novella normativa del 2011 e fonda la perdurante applicabilità dell’originario regime temporale, sul rilievo che nell’agosto 2009 la Soprintendenza si era pronunciata non autorizzando la realizzazione delle modifiche al progetto di consolidamento delle mura di San Giuliano, consistente nella prevista demolizione della scala di cui alla presente controversia. L’assunto dell’Amministrazione non appare tuttavia convincente. La tutela de iure opera “fino a quando non sia stata effettuata la verifica di cui al comma 2”, cioè la verifica di sussistenza dell’interesse alla protezione, che in relazione alla scala non risulta essere stata effettuata, tale non potendosi ritenere la nota prot. n. 10132 del 26 agosto 2009 che si pronuncia sulla variante al progetto di sistemazione delle mura e non esprime una valutazione di interesse storico culturale specifica sulla scala (il rigetto della variante è motivato con esclusivo riferimento alla eccessiva alterazione “dell’aspetto consolidato dei luoghi”). Ritiene il Collegio che, al fine di individuare la normativa applicabile, sia necessario guardare alla data, non controversa tra le parti, in cui è avvenuto il crollo, cioè l’8 luglio 2011, domandandosi quale fosse, in quel momento, la disciplina applicabile; la risposta è che a quella data, ai fini della applicazione della tutela de iure, valga la previsione della realizzazione dell’opera da oltre settanta anni, essendo già operativa la riforma del decreto-legge n. 70 del 2011 (entrato in vigore il precedente 14 maggio).

12 – Resta da interrogarsi sull’epoca di realizzazione della scala in esame, onde evidenziare se essa risultasse costruita da oltre settanta anni al momento del crollo. Il Comune di Gavorranno ha dimostrato con consistente attendibilità che la risposta a tale domanda è negativa. Risulta in tal senso significativa, particolarmente per i supporti documentali allegati, la perizia giurata versata in atti dal Comune di Gavorrano e redatta dall’arch. Nadia Barbieri, iscritta all’Ordine degli Architetti di Grosseto. Tale perizia giurata è stata realizzata a seguito dell’esame della documentazione catastale ma soprattutto di due riprese fotografiche fornite dall’Istituto Geografico Militare di Firenze (e allegate) relative, rispettivamente, ad un volo del 17 ottobre 1940 e ad un successivo volo aereo del 19 settembre 1954. Osserva il tecnico che “nelle riprese sono individuabili, riconoscibili e mappabili i manufatti tipici dell’architettura del centro storico di Gavorrano quali le strade, gli slarghi, le coperture dei fabbricati e le falde di essi. La scala in argomento non è presente in ambedue le riprese fotografiche, un manufatto di tali proporzioni (superficie di mq 15,42), pertanto di superficie anche superiore a certe falde di coperture di edifici riconoscibili e mappabili, è ragionevole che dovrebbe essere raffigurata e visibile”. Si tratta di affermazioni convincenti, sulla cui base il tecnico conclude che “avendo esaminato con la massima diligenza gli archivi cartacei e fotografici sia pubblici che privati ed avendo analizzato con la massima accuratezza la documentazione che allego, posso sicuramente affermare che la scala oggetto della presente perizia fu realizzata sicuramente in data successiva alla data della ripresa fotografica aerea del 19 settembre 1954 in quanto tale scala non è presente neppure in tale immagine”. Alla luce di tali rilievi, che il Collegio ritiene di potere assumere a base della decisione essendo compiutamente espressi e documentati, alla data del crollo (8 luglio 2011) la scala non risultava costruita da oltre settanta anni e quindi in relazione alla stessa non sussisteva la tutela de iure di cui all’art. 12 del d.lgs. n. 42 del 2004.

13 – Alla luce delle considerazioni che precedono il primo motivo di ricorso risulta fondato, il che risulta sufficiente ad accogliere il ricorso, potendo essere dichiarati assorbiti gli altri mezzi e la subordinata istanza di accertamento di responsabilità.

14 – Il Collegio ritiene che la particolarità della questione esaminata, sia da un punto di vista fattuale che giuridico, giustifichi la integrale compensazione tra tutte le parti delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione Terza, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla l’impugnato decreto del Direttore Generale del Ministero per i Beni e le Attività Culturali del 18 aprile 2012.

Compensa tra tutte le parti le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 30 aprile 2013 con l’intervento dei magistrati:

Maurizio Nicolosi,      Presidente

Riccardo Giani,          Consigliere, Estensore 

Silvio Lomazzi,          Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 15/05/2013