Pubblico impiego – Giudizi di avanzamento di ufficiali appartenenti alle Forze Armate

(data inserimento: 28 aprile 2012)

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA 

sul ricorso numero di registro generale 10546 del 2010, proposto da:
Agostino Mazzei, rappresentato e difeso dall’avv. Maria Antonelli, con domicilio eletto presso Maria Antonelli in Roma, piazza Gondar, 22;
contro
Ministero della Difesa;
nei confronti di
Alessandro Pera, Paolo Rizzo;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. LAZIO – ROMA: SEZIONE I BIS n. 21715/2010, resa tra le parti, concernente MANCATO AVANZAMENTO A GRADO SUPERIOREVisti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 7 febbraio 2012 il Cons. Umberto Realfonzo e uditi per le parti l’Avv. Maria Antonelli;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO

Con la sentenza impugnata è stato respinto, con condanna alle spese, il ricorso avverso l’esito del giudizio — che lo ha collocato al 9° posto — della graduatoria di merito stilata dalla Commissione per il 2007 per l’ avanzamento del Ministero della Difesa-Stato Giuridico ed Avanzamento Ufficiali in s.p., in conseguenza del quale il ricorrente, ritenuto idoneo, è escluso tuttavia dal novero dei promossi in quanto collocato in posizione non utile.
Con un’unica rubrica di gravame si deduce l’erroneità delle conclusioni del Tar che:
— con argomentazioni disancorate dal caso in esame, non ha rilevato la disparità di trattamento del giudizio della Commissione nella considerazione dei titoli e dei requisiti dall’appellante posseduti e quelli dei parigrado controinteressati, il cui raffronto supporterebbe l’incoerenza tra i punteggi di merito;
— erroneamente era stata pronunciata la condanna alle spese di lite in mancanza della costituzione delle altre parti.
Il ricorso è stato ritualmente notificato il 9.12.2010 e depositato il 21.12.2010.
Né l’amministrazione e né i controinteressati si sono costituiti in giudizio.
Chiamata all’udienza pubblica, uditi il patrocinatore della parte ricorrente, la causa è stata ritenuta in decisione.
Il ricorrente, con un’unica rubrica di doglianza, lamenta l’erroneità della decisione sotto tre profili fondamentali (separati da asterischi), che se devono essere illustrati partitamente, possono tuttavia essere esaminati unitariamente .
___ 1. Con un primo profilo l’appellante lamenta l’erroneità della decisione che avrebbe impiegato le prime 9 pagine per affermare la sostanziale insindacabilità in via generale delle valutazioni delle commissioni per l’avanzamento. Nel merito il TAR non avrebbe colto l’inadeguatezza del metro valutativo e l’illogicità di una valutazione che appariva irrazionale ed incoerente con le circostanze documentate nel fascicolo personale dell’appellante degli altri ufficiali oggetto di valutazione.
A sostegno della maggiore votazione dei pari grado Pera e Rizzo la Commissione avrebbe attribuito rilievo soprattutto alle esperienze in ambito internazionale. Del tutto erroneamente però analogo elemento non è riportato nei giudizi relativi all’appellante, il quale non solo aveva operato all’estero per un tempo complessivamente di gran lunga maggiore degli altri due, ma aveva svolto in Iraq le funzioni del grado superiore.
Sarebbe così stato del tutto ignorata la documentazione ed i giudizi redatti nei suoi confronti (annessi al n.86 della scheda valutativa) sulla quale il generale Arpino, in sede di revisione, aveva sottolineato il validissimo patrimonio di conoscenze professionali, e il fare volitivo la straordinaria motivazione al lavoro i risultati brillanti l’elevata capacità direttiva.
Nello stesso senso, il vicecomandante ed il comandante della NTM, avevano sottolineato le alte capacità e le sue eccezionali capacità ed i brillanti risultati
Analogamente per quanto concerne gli elogi e gli encomi: mentre sono stati riportati i numerosi elogi elenco ed encomi dei controinteressati, nulla riguardo è stato osservato relativamente all’appellante, che aveva avuto due elogi, n. 1 encomio semplice; ed un encomio solenne cioè il massimo riconoscimento che gli è stato tributato per le attività svolte con il grado superiore.
___ 2. Il Tar avrebbe pure ritenuto del tutto infondata la censura con cui si denunciava l’illegittimità — in assenza di qualsiasi fatto o evento che potesse giustificare assolutamente tale evento — dello “scavalcamento” del ricorrente, e non avrebbe tenuto in alcun conto che l’appellante, sempre stato meglio posizionato nei quadri, era stato promosso al grado di colonnello un anno prima degli altri.
Nel richiamare la A. Plenaria del Consiglio di Stato n.5/1998, la sentenza avrebbe tuttavia tralasciato di considerare che l’articolo 12 del D. M. n. 571/1993, tra gli elementi di valutazione ha introdotto la “tendenza di carriera” che sintetizza l’intero evolversi del servizio dell’ufficiale. Nel caso, come già sottolineato dalla giurisprudenza in fattispecie analoghe, l’esistenza di uno scavalcamento sarebbe stato un sintomo della possibile erroneità della valutazione o comunque di incoerenza di che non poteva essere trascurato in sede di valutazione della “tendenza di carriera”.
Se l’appellante era stato giudicato più favorevolmente rispetto ai parigrado nella valutazione alla promozione di grado di colonnello comunque successivamente a tale valutazione il colonnello Mazzei era stato comandante di un reparto di missili con le responsabilità di comandante di corpo, ed era stato in Iraq con l’incarico di comandante di grado superiore. Egli aveva quindi ricoperto incarichi di valenza ben superiore e non paragonabile ai comandi svolti dal Pera (il cui comando al Quartiere Generale della Nato non concerneva assolutamente un area di guerra) e dal Rizzo (che, dopo solo tre mesi, era stato sollevato dal Comando del quartiere generale del COMAER, per essere trasferito “a disposizione” del Comando Generale delle Scuole di Guidonia).
Tutti gli ufficiali controinteressati hanno riportato la massima qualifica in ogni documento caratteristico ad eccezione relativamente al Rizzo del n. 92( nel quale, tra l’altro, sottolineava il temperamento passionale/impaziente, il carente autocontrollo e dominio dei propri atteggiamenti verso i dipendenti).
L’appellante poi avrebbe ricevuto 46 volte l’aggettivo “Pregevole” nella propria documentazione (con riferimento alla capacità psicofisica al modo di relazionarsi allo spirito di servizio, l’autocontrollo alla perspicacia, attitudine alla sintesi e alla capacità delle lingue straniere, e da autocontrollo proprio negli incarichi svolti con il grado superiore.)
A fronte di ciò il controinteressati avevano avuto la qualificazione di “pregevole” solo 9 volte il Pera, e 24 il Rizzo.
Per cui tenendo conto della maggiore anzianità e della prevalenza dei vari settori che emergeva dalla documentazione caratteristica del tutto ingiustificabile appare lo scavalcamento decretato.
___ 3. Con un terzo capo sostanziale di doglianza si contesta l’affermazione per cui la sostanziale equivalenza del profili di carriera di tre ufficiali farebbe prefigurare al limite una posizione di sostanziale equivalenza con gli altri candidati, con peculiare riferimento:
— al numero dei corsi seguiti dall’appellante (18 per l’appellante, 10 per il Pera e 9 corsi per il Rizzo), ed anche alla relativa maggiore qualità e altresì al relativo profitto (rispetto a quelli seguiti dai controinteressati), che farebbe risaltare veramente la prevalenza del Mazzei;
— agli encomi ricevuti;
— al numero delle decorazioni riportate e, soprattutto, al loro rilievo (Ufficiale al merito della Repubblica italiana e la Medaglia d’oro per la cooperazione l’amicizia conferita dal Ministro della Difesa della Repubblica slovena);
— all’elenco dei comandi.
Il Tar Lazio, per giustificare la valutazione della commissione riporta alcune qualifiche non apicali riportate dall’appellante nei primi anni di carriera, senza considerare che, per costante giurisprudenza, tali valutazioni sono ininfluenti in quanto erano già state comunque soppesata dello scrutinio grado di colonnello e non aveva impedito all’appellante di sopravanzare gli altri due ufficiali relativa promozione di un anno.
In conclusione, la valutazione si sarebbe infine risolta in un grave ingiustizia in danno del(l’allora) colonnello Mazzei.
___ 4. L’appello è fondato.
Deve in primo luogo annotarsi come i principi generali della materia sono stati esattamente compendiati dalla sentenza impugnata. Tuttavia l’applicazione dei predetti principi da parte del TAR appare assolutamente errata nel caso di specie.
Certamente, come la Sezione ha più volte sottolineato (cfr. recentemente 10 ottobre 2011 n. 5505; 23 settembre 2011 n.5351), i giudizi di avanzamento a scelta degli ufficiali sono connotati da un alto tasso di discrezionalità tecnica, ed implicano un apprezzamento della carriera e della professionalità di soggetti di solito tutti dotati di elevato profilo per cui in tali casi, le differenze di valutazione in conseguenza finiscono per essere sovente affidate ad elementi estremamente specifici o sfumati.
Tuttavia, la tradizionale prudenza della giurisprudenza più recente nell’approcciare le questioni concernenti il sindacato sulle valutazioni dei militari ai fini dell’avanzamento, non può certo finire per risolversi nella creazione in via di fatto, di un’area del tutto franca dal sindacato giurisdizionale.
L’alta discrezionalità tecnica attribuita alla Commissione è invece sempre sindacabile dal giudice amministrativo (cfr. Consiglio Stato, sez. IV, 07 luglio 2008, n. 3378; Consiglio Stato, sez. IV, 28 agosto 2006, n. 5000) in presenza: — di valutazioni macroscopicamente così incoerenti o irragionevoli da essere sintomaticamente rivelatrici di un vizio della funzione (cfr. Consiglio Stato, sez. IV, 24 dicembre 2009, n. 8758); ovvero — in presenza di un’incoerenza generale del metro valutativo adoperato, o di una manifesta incongruità del punteggio, avuto riguardo rispettivamente agli incarichi ricoperti, alle funzioni espletate ed alle positive valutazioni ottenute durante tutto l’arco della carriera degli scrutinandi;
— di una valutazione palesemente non corretta o irrazionale di presupposti che immotivatamente giudicati in maniera diversificata (cfr. Consiglio Stato, sez. IV, 06 luglio 2009, n. 4291);
In tali casi, la macroscopica illogicità nell’attribuzione dei giudizi rispetto alle risultanze della documentazione caratteristica (eccesso di potere in senso assoluto), e la palese incongruenza e disparità nell’applicazione dei parametri valutativi (eccesso di potere in senso relativo) sono sintomaticamente tali da rivelare in maniera chiara lo sviamento del giudizio rispetto alla finalità di individuare i migliori profili professionali (cfr. Consiglio Stato, sez. IV, 22 marzo 2011, n. 1744; Consiglio Stato, sez. IV, 11 febbraio 2011, n. 926).
Come sarà meglio evidente in seguito, questo è uno dei casi nei quali non può assolutamente ritenersi sussistente né la coerenza generale degli elementi valutati nello scrutinio dei titoli proposti nei singoli casi, né la manifesta congruità dei diversi punteggi attribuiti ai diversi candidati sui medesimi fattori.
Se tutti gli ufficiali controinteressati hanno riportato la massima qualifica in ogni documento caratteristico, deve rilevarsi che, alla luce delle qualità professionali e degli impieghi operativi, non pare potersi giustificare la pretermissione dell’appellante, rispetto ai controinteressati che, nell’impugnato giudizio per il 2007, lo avevano sopravanzato di soli p.ti 0,14/30.
Infatti illegittimamente la pretesa inferiorità dell’appellante appare fondata sul mancato rilievo dato ad alcuni aspetti del suo servizio che – pur essendo presenti nella sua documentazione caratteristica — tuttavia non sono stati considerati nel caso dell’appellato, mentre sono stati enfaticamente sottolineati nel caso dei controinteressati.
Al riguardo, non si tratta certamente di valutare in questa sede giurisdizionale né la rilevanza maggiore o minore di una certa attitudine o qualità, o di una posizione di comando, di un incarico o di un profilo operativo rispetto ad un’altro.
Tuttavia ha certamente ragione l’appellante quando ricorda che:
— nel suo caso non pare essere stata stato affatto valorizzata la presenza all’estero, per di più in una sede ubicata nella cosiddetta “zona rossa” di Baghdad, e quindi in area di guerra;
— né emerge il rilievo dell’attribuzione di funzioni di Comandante Nato Team FORWARD NTM-I , con l’affidamento del grado superiore di Generale di Brigata, che quindi appare ben superiore ai comandi svolti dagli altri ufficiali;
— non paiono poi ragionevolmente considerate né le numerose favorevoli annotazioni, né il comando di reparti operativi;e nè il numero maggiore di corsi frequentati;
— neppure sembrano correttamente considerati il numero maggiore di elogi ed un encomio solenne proprio nel periodo di esercizio del grado superiore.
Sotto altro profilo appare del tutto strumentale il rilievo dato alle schede di valutazione nel grado di tenente, capitano e maggiore, dato che i favorevoli giudizi e le significative annotazioni riportati dai controinteressati avevano comunque comportato la promozione dell’appellate con un anno di anticipo rispetto agli altri ufficiali che lo seguivano in graduatoria.
Al riguardo, seppure in linea di principio la Sezione aderisce integralmente ai principi di cui all’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 5 del 14 luglio 1998 sulla autonomia dei diversi giudizi e sulla astratta configurabilità dello scavalcamento, nel caso di specie — e non solo per l’assenza di altri successivi fatti nuovi pregiudizievoli sopravvenuti alla promozione a colonnello — non sono state fornite reali ragioni che potesse giustificare lo scavalcamento operato.
Per questo, nella fattispecie in esame, appare sostanzialmente del tutto erroneo il richiamo da parte del TAR del principio della non-cristallizzazione dalla posizione assunta dal militare nelle precedenti graduatorie di cui alla cit. A.P. n.5/1998 in quanto qui appaiono comunque carenti le ragioni che avrebbero potuto giustificare l’inversione nella posizione della graduatoria tra i diversi ufficiali.
In tale prospettazione il c.d. “scavalcamento” è invece un ulteriore elemento presuntivamente sintomatico di un eccesso di potere per il difetto di istruttoria e di omessa o errata valutazione dei presupposti di fatto.
E’ dunque incomprensibile la prevalenza assegnata ad ufficiali i quali, seppure di altissimo livello, possedevano comunque un profilo che non avrebbe comunque potuto giustificare la loro preferenza rispetto all’appellante, che era stato invece impegnato in attività operative al massimo livello in Italia ed all’estero e per di più aveva avuto il concreto riconoscimento del comando nel grado superiore a quello posseduto.
Sul piano della logica, della ragionevolezza, dell’imparzialità e della giustizia sostanziale appare per lo meno singolare che l’ufficiale il quale, nel corso dell’intera carriera ha sempre dimostrato uno alto profilo, è sempre stato impegnato in incarichi per lunghi periodi all’estero ed ha avuto un comando operativo del grado superiore in scenari di guerra, sia stato inspiegabilmente posposto nel giudizio in esame – e per di più per poco più di un decimale di punto — ad altri ufficiale la cui carriera, seppure del tutto eccellente anch’essi, era stata per lo più connotata o dallo svolgimento di compiti di organizzazione, di TLC e di supporto (come per il Pera); ovvero era stata caratterizzata da funzioni logistiche, di promozione umana, di segreteria particolare, e di comando di servizi amministrativi (come il Rizzo).
Qui le conclusioni appaiono del tutto incoerenti proprio con la finalità, ricordata dal TAR, di tali valutazioni che hanno lo scopo di individuare, tra gli ufficiali tutti potenzialmente idonei, quelli maggiormente in possesso dell’attitudine all’esercizio di funzioni ed incarichi relativi ad un più alto livello dirigenziale.
In conclusione deve ritenersi che la discrezionalità tecnica appaia viziata da valutazioni macroscopicamente irragionevoli, e da una carente valutazione dei presupposti e da non corretta applicazione dei criteri seguiti dalla Commissione di avanzamento nello scrutinio dei titoli proposti, che si è risolto in un incomprensibile, ed ingiustificato nocumento, della legittima aspettativa dell’appellante Mazzei
L’appello in tali termini è dunque fondato e deve essere accolto.
Per l’effetto deve essere pronunciato l’annullamento della decisione impugnata e con esso della condanna alle spese in primo grado (che peraltro erano processualmente corrette, perché al contrario di quanto assume l’appellante il resistente Ministero della Difesa in data 10/07/2007 aveva depositato in primo grado una memoria di costituzione meramente formale).
Le spese di giudizio del doppio grado possono tuttavia essere compensate tra le parti in relazione alla natura opinabile dei profili esaminati.
P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) definitivamente pronunciando:
___ 1.accoglie l’appello, e per l’effetto: riforma integralmente la decisione appellata e, in conseguenza, annulla gli atti impugnati in primo grado.
___ 2. Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 7 febbraio 2012 con l’intervento dei magistrati:
Anna Leoni, Presidente FF
Sergio De Felice, Consigliere
Fabio Taormina, Consigliere
Raffaele Potenza, Consigliere
Umberto Realfonzo, Consigliere, EstensoreDEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 27/04/2012
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)